Teil 4: Wie viel Staat verträgt die Energiewende?

Wie stark darf der Staat in der Sozialen Marktwirtschaft ins Wirtschaftsgeschehen eingreifen? Diese Frage ist nicht neu, aber sie stellt sich verstärkt auch im Rahmen der Energiewende. Ein Beispiel dafür, wie schwer diese Frage offensichtlich zu beantworten ist, verdeutlicht eine Pressemeldung des Wirtschaftsrates der CDU vom 23. Mai diesen Jahres. Darin äußerte sich dessen Präsident Kurt J. Lauk anlässlich des Energiegipfels im Bundeskanzleramt wie folgt:

„Die Energiewende ist eine volkswirtschaftliche Mammutaufgabe. Wir brauchen für den dafür erforderlichen Ausbau der Netze und Speicher, den Bau neuer Gaskraftwerke, die Modernisierung der Kohlekraftwerke oder die energetische Gebäudesanierung jetzt dringend einen verlässlichen Masterplan und ein konsequentes Projektmanagement. […] Zu einem guten Projektmanagement gehört auch, dass der Bevölkerung reiner Wein eingeschenkt wird – über die Kosten und die notwendigen Bauvorhaben in Ländern und Kommunen. Es darf in einer Sozialen Marktwirtschaft zudem nicht sein, dass der Staat festlegt, wer, was, wann und mit welchen Technologien produziert.

Auf der einen Seite wird also für den Ausbau oder Modernisierung bestimmter Technologien und Infrastruktur ein Masterplan gefordert, auf der anderen Seite darf nach dieser Vorstellung aber nicht der Staat als Autor eines solchen Planes zeichnen, noch dürfe er festlegen, mit welchen Technologien „wer, was, wann“ produziere. Der Widerspruch, der sich in diesen Sätzen verbirgt, ist eklatant. Wenn ein Masterplan anlässlich des Energiegipfels im Kanzleramt eingefordert wird, was soll der Masterplan einer Regierung dann überhaupt noch beinhalten? Wir haben selbst in unserem letzten Beitrag eine zumindest mittelfristige Planung zu Kapazitätsbedarfen, räumlicher Verteilung und weiterer systemrelevanter Elemente gefordert. Wer kann aber der Kopf einer solchen Planung sein, wenn es nicht die Bundesregierung ist?

Natürlich muss es der Staat sein – aus einem einfachen Grund: Negative Externalitäten. Sie treten bei der Energieerzeugung beispielsweise durch die Emission von treibhauswirksamen Gasen oder die Endlagerung radioaktiver Brennstäbe auf, insofern deren Kosten von der Gesellschaft getragen werden. Das bedeutet, dass sich einzelne Akteure nicht den Schäden oder der Begleichung sozialisierter Kosten entziehen können, die durch die Aktivitäten anderer entstehen. Gerade im Falle des Klimaschutzes verschärft sich das Problem, da die Folgeschäden, die durch aktuelle Emissionen verursacht werden, zeitverzögert in vollem Umfang erst in der Zukunft zu erwarten sind und sich im genauen Umfang nur schwer einzelnen Verursachern zuordnen lassen. Dennoch ist ein weltweites Umsteuern geboten. Ein noch so ausgeklügeltes Haftungssystem, wie es von Seiten einiger Vertreter einer strikten Ordnungspolitik vorgeschlagen wurde, hilft in diesem Falle also kaum weiter. „Die Energiekonsumenten von heute leben auf Kosten künftiger Generationen“, war bereits im Jahr 1992 in einem Gutachten zu lesen, das im Auftrag des Bundeswirtschaftsministerium vom Prognos-Institut erstellt worden war. Nicht umsonst gilt der Klimawandel spätestens seit dem 2006 erschienen Bericht des renommierten Ökonomen Nicholas Stern als das größte Marktversagen der Geschichte. Zugleich ist die natürliche Umwelt ein „öffentliches Gut“, für dessen Erhalt der Staat auch in einer Marktwirtschaft Verantwortung übernehmen muss. Diese Verantwortung wird der Staat daher auch in Fragen der Energiepolitik nachkommen müssen. Diese Position wird zwar von einer Mehrheit der Wirtschaftswissenschaftler geteilt, über das Wie – die Frage nach den effizientesten Ansätzen – herrscht hingegen nach wie vor Uneinigkeit.

Halten wir also zunächst fest, dass ein Eingriff des Staates in den Energiesektor vor diesem Hintergrund mehr als berechtigt ist. Die politische Entscheidung, die externen Kosten der konventionellen Energiebereitstellung auch mittel- bis langfristig durch den Ausstieg aus Kernenergie und durch den zunehmenden Ersatz der fossiler Energieträger zu beseitigen, wird zudem von einem breiten gesellschaftlichen Konsens getragen. Welche Möglichkeiten eröffnen sich dabei aber für staatliches Handeln?

Im Stromsektor hätte man beispielsweise durch eine Einpreisung der externen Kosten den Strom aus Atom- und fossilen Kraftwerken entsprechend verteuern können. Zu Beginn der 1990er Jahre berechneten  Experten bereits, dass der Strompreis sich dadurch für die Endkunden um etwa ein Drittel erhöht hätte. Aktuelle Berechnungen des Forums Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft zeigen, dass sich bei Internalisierung der negativen Effekte der Börsenpreis für konventionellen Strom mehr als verdoppeln müsste. Für das Jahr 2010 wurde ein Durchschnittsbörsenpreis von 5,2 Cent je Kilowattstunde ermittelt. Unter Berücksichtigung der externen Kosten hätte der Strom aus Atomenergie sowie Stein- und Braunkohle jedoch bei 12,8 Cent bzw. 12,1 Cent  liegen müssen. Allein diese Zahlen verdeutlichen, dass eine Einpreisung negativer Externalitäten zwar die Wettbewerbsfähigkeit der erneuerbaren Energien erheblich verbessert aber nicht zwangsläufig zu einer verstärkten Vermeidung schädlicher Treibhausgasemissionen führt, bestehen etwa keine Anreize zum Ausbau erneuerbarer Energien. Der Gesetzgeber entschied sich daher – und vermutlich auch, um eine Auseinandersetzung mit den großen und mächtigen Energieversorgern über Strompreise zu umgehen – für die Förderung erneuerbarer Energien mittels technologiespezifischer Vergütungssätze, die an Anlagenbetreiber der erneuerbaren Technologien gezahlt werden. Dies war insofern auch ein richtiger und auch wichtiger Schritt, da einzelne erneuerbare Technologien selbst bei Einpreisung externer Effekte bei der konventionellen Erzeugung nicht konkurrenzfähig gewesen wären, aber wie zum Beispiel im Fall der Photovoltaik ein hohes Kostensenkungspotential durch Lernkurven- und Skaleneffekte bei zunehmender Massenproduktion aufweisen und somit mittel- bis langfristig zu einer kostengünstigen Energieerzeugung beitragen können. Auch ermöglichte das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) einen Marktzutritt vieler neuer Akteure und löste einen erheblichen Anteil privater Investitionen aus, die nicht zur Oligopolbildung im Strommarkt beitrugen. Zudem wurde erst seit 2008 über den europäischen Emissionshandel ein Instrument wirksam, das die externen Kosten von Treibhausgasemissionen erstmals in den Börsenpreis zu internalisieren versucht –  wenn auch bislang ohne hohe Wirksamkeit, da die Emissionsobergrenzen durch die Vergabe von Gratiszertifikaten an die Industrie zu hoch angesetzt wurden und damit wenig Anreize zur Vermeidung von Treibhausgasen bestehen.

Das Stromeinspeisegesetz von 1991 und das seit 2000 wirksame EEG haben sich hingegen als äußerst erfolgreich erwiesen. Der rasche Zubau von erneuerbare Energie-Anlagen in der letzten Dekade spricht für sich: Betrug der Anteil am Endverbrauch beim Strom im Jahr 2000 erst 6,4 Prozent, so wird er in 2012 voraussichtlich auf über 25 Prozent ansteigen. Doch der Erfolg bringt zweifelsohne neue Herausforderungen mit sich. Bisher vollzieht sich der Zubau ohne übergeordnete Planung und ohne positive räumliche Steuerung, die sich beispielsweise an Netzkapazitäten oder regionalen Bedarfen orientiert. Hier sehen zum Beispiel auch die Experten des Sachverständigenrats für Umweltfragen erheblichen Synchronisationsbedarf. Der Punkt ist dabei gar nicht, dass es darum ginge vorzuschreiben, „wer, was, wann“ zu produzieren habe, wie Wirtschaftsrats-Präsident Lauk offenbar aus Furcht vor zu viel staatlicher Regulation vermutet. Niemand erwägt ernsthaft, private Akteure zwangsweise zu einem Zubau zu verpflichten, noch lässt sich volatilen Erzeugungstechnologien wie Wind oder Photovoltaik amtlich vorschreiben, wann sie einzuspeisen haben. Und das in diesem Fall um Strom geht, ist ohnehin unstrittig.

Das Risiko der gegenwärtigen mangelnden Steuerung des Ausbaus erneuerbarer Energie-Anlagen liegt eher in der Gefahr, Optimierungspotenziale und damit auch die Kosteneffizienz aus den Augen zu verlieren. Der parallele Ausbau verschiedener Technologien ohne räumliche Steuerung und Zielvorgaben kann zukünftig in zunehmenden Maße zu wirtschaftlicher Ineffizienz führen und unnötige versunkene wie externe Kosten hervorrufen. Zugegebenermaßen ist es für alle Beteiligten langfristig schwer abzusehen, welcher Weg sich als der effizienteste erweisen wird. Weder staatliche Institutionen noch privatwirtschaftliche Unternehmen verfügen über eine vollkommene Voraussicht, was etwa Kosten- (z.B. beim Emissionshandel) oder Technologieentwicklung anbelangt. Doch ein Aufbau solcher Erzeugungskapazitäten weit über die bestehenden Bedarfe hinaus, ohne Rücksicht auf die bestehenden oder leichter zu optimierenden Netzkapazitäten, jedoch bei gleichzeitiger Einspeise- und Vergütungsgarantie für Anlagenbetreiber – eine solche Entwicklung würde tatsächlich das EEG ad absurdum führen und verständlicherweise erhebliche Akzeptanzprobleme für die Energiewende mit sich bringen.

Nun ist es aber noch lange nicht so weit, von einer 80 Prozent- oder gar einer Vollversorgung mit erneuerbaren Energien ist Deutschland  gegenwärtig noch weit entfernt, auch wenn es in einigen wenigen Regionen bei hohem Aufkommen von Windstrom bereits zu Engpässen im Netz kommen kann. Das EEG nun ohne große Not einfach auf das Abstellgleis zu schieben wäre jedoch mehr als fahrlässig und würde Investoren, wie im Fall der Photovoltaik schon geschehen, nur noch weiter verunsichern. Die Weiterentwicklung des EEG muss wohlüberlegt sein, will man die angestoßene Dynamik nicht ungewollt abwürgen.

Einige skizzierten Unzulänglichkeiten des bestehenden Förderregimes treten jedoch tatsächlich immer deutlicher zu Tage. Daher scheint es ratsam, sich schon heute über mögliche Zielszenarien der Energiewende tiefgründig Gedanken zu machen. Hier sind verschiedene Aspekte zusammenzuführen, z.B. ein aufeinander abgestimmter Technologiemix auf Grundlage von technologiespezifischen Einspeiseprofilen, Kostenstruktur, Netz- und Speicherinfrastruktur auf den verschiedenen Spannungsebenen, Einsatz von Techniken zur Steuerung der Nachfrage, Verstetigung des Angebotes, ein auf die neue Erzeugerstruktur angepasstes Marktdesign, Einsatz erneuerbaren Stroms im Mobilitätssektor und vieles mehr. Ein halbwegs ausgereifter Masterplan muss also eine Vielzahl von Parametern im Auge behalten. Hinzu kommt, die Potenziale und Ausbauziele der Bundesländer oder einzelner Regionen zu berücksichtigen bzw. aufeinander abzustimmen. Und dies wird die eigentliche Mammutaufgabe sein: Während des komplexen Transformationsprozesses sind Optimierungsmaßnahmen unter sich wandelnden Voraussetzungen stetig neu zu justieren. Die in der Planung unterstellten Annahmen müssen somit fortlaufend mit der Wirklichkeit abgeglichen und die Planung an jeweils aktuelle Entwicklungen angepasst werden.

Es wäre ein merkwürdiges Demokratie- und Politikverständnis anzunehmen, eine solche Planung inklusive der fortzuschreibenden Optimierung könne von privaten Marktakteuren, die in erster Linie der Logik betriebswirtschaftlicher Interessen unterliegen, allein bewerkstelligt werden und führe dazu noch automatisch zu einem volkswirtschaftlich wünschenswerten Ergebnis – von den Problemen der demokratischen Legitimierung ganz abgesehen. Die Entscheidung für die Energiewende ist eine politische, nun kann und muss der Gesetzgeber sowohl den dafür erforderlichen Ordnungsrahmen mit entsprechenden Anreizen ausbauen als auch grundlegende Entscheidungen hinsichtlich der nötigen Technologien und Infrastrukturen treffen, wenn er denn ein vertretbares Ergebnis und vor allem auch Investitionssicherheit für Unternehmen erreichen möchte. Dies bedeutet jedoch noch lange nicht, auf die Kräfte regulierter Märkte und die Kompetenzen der Privatwirtschaft zu verzichten. Sie werden nach wie vor eine zentrale Rolle spielen müssen. Ohne die Übernahme planender und auch koordinierender Aufgaben seitens staatlicher Organe dürfte jedoch der Transformationsprozess „Energiewende“ auch nach Ansicht des Sachverständigenrates für Umweltfragen ins Leere laufen. Dass der Übergang hin zu einer erneuerbaren Vollversorgung allein marktgetrieben schwer gelingen kann, haben die Mitglieder des Gremiums in ihrem Sondergutachten schlüssig dargelegt. Die Autoren ziehen daher die Konsequenz, dass „eine Neubewertung der strategischen Rolle von Planung erforderlich [ist]. Diese sollte nicht die Fehler vergangener autoritärer Planungsansätze wiederholen, sondern an erfolgreiche, lernoffene und partizipationsfreundliche Formen anknüpfen, die bereits vielfach praktiziert werden. Längerfristig, nach einer erfolgreichen Periode des Überganges, wird die dezentrale Selbstorganisation durch Märkte wieder erheblich an Bedeutung gewinnen können“ (vgl. S.334).

Ein gangbarer Weg könnte in diesem Sinne sein, unter Einbezug der Länder sowie von Vertretern aus Wissenschaft und Wirtschaft innerhalb eines ausgewogen zu besetzenden Gremiums kurz-, mittel- und langfristige Ausbauszenarien inklusive der räumlichen Verteilung aufzustellen. Diese können untereinander verglichen, Vor- und Nachteile gegenübergestellt und auf der Basis dieser Ergebnisse eine von Kriterien geleitete Entscheidung (z.B. anhand von Kosteneffizienz, Verstetigung der Einspeisung, Möglichkeiten zur Erhöhung des Wettbewerbes und der Bürgerbeteiligung) für den volkswirtschaftlich günstigsten Ausbaupfad getroffen werden. Ein solches Ergebnis sollte unbedingt auch der Öffentlichkeit so transparent wie möglich vorgestellt werden, um eine breite gesellschaftliche Akzeptanz zu erhalten bzw. einen breiten öffentlichen Diskurs ermöglichen. In Vorarbeit hierzu könnte zudem ein wissenschaftliches Expertengremium aus verschiedenen Fachbereichen den Forschungsstand zu erneuerbaren Vollversorgungssystemen und damit verbunden, weiterführenden Fragestellungen zusammenfassen. Die offenen Fragen werden dabei nicht nur physikalisch-technischer Natur sein, sondern betreffen auch andere Bereiche wie etwa Raumordnung und -planung, Sozial-, Wirtschafts- und Politikwissenschaft sowie verwaltungswissenschaftliche oder juristische Aspekte. Gerade wenn es darum geht, nach der erfolgten Transition der Selbstorganisation der Märkte wieder verstärkt Raum zu geben, werden die Fragen eines zukünftigen Marktdesigns rechtzeitig auf die Tagesordnung rücken müssen. Es deuten bereits schon heute zahlreiche Hinweise darauf, dass das bestehende, auf die konventionelle Erzeugerstrukturen zugeschnittene Marktdesign bei einem weiter wachsenden Anteil an volatilen erneuerbaren Energien aufgrund seiner Grenzkostenorientierung nicht tragfähig sein wird (wir werden dieses Thema in einem weiteren Essay beleuchten). Insgesamt ist Gefahr von fundamentalen Fehlentscheidungen gerade bei kurz- bis mittelfristigen Planungshorizonten eher gering, da hohe Unsicherheiten besonders hinsichtlich weiter in der Zukunft liegenden Zeitpunkten bestehen. Derartige Planungsprozesse werden dennoch in regelmäßigen Abständen wiederholt werden müssen, um die Gültigkeit der zugrunde liegenden Planungsparameter zu bestätigen oder notwendige Korrekturen vorzunehmen. Auf diese Weise sollte das langfristige Ziel einer dekarbonisierten wie kernenergiefreien Energieversorgung erreichbar werden.

Im Übrigen werden im Rahmen der Energiewende bereits Planungen von Seiten einer staatlichen Organisation durchgeführt, wie am Beispiel der Bundesnetzagentur im Rahmen des Netzausbaus bzw. -umbaus zu sehen ist. Wie wenig es jedoch Sinn macht, einzelne Infrastrukturanpassungen ohne Einbezug aktueller Entwicklungen – etwa die Absicht zum Bau von neuen Erdgaskraftwerken und zum Ausbau der Windenergie der bayerischen wie baden-württembergischen Landesregierungen – und unter sorgfältiger Validierung und Abstimmung der Planungskriterien über Jahre hinweg vorauszuplanen, verdeutlicht der aktuelle Entwurf des Netzausbauplanes 2012 der Übertragungsnetzbetreiber, der durch die Bundesnetzagentur überabreitet als Bundesbedarfsplan in das weitere Gesetzgebungsverfahren einfließen wird. Die Kritik ließ kaum auf sich warten: Zu umfangreich und daher zu teuer, Bevorzugung von Netzausbau gegenüber der Netzoptimierung, Setzung falscher Anreize für den zukünftigen Kraftwerkspark zugunsten fossiler Kraftwerke und zu eindimensionale wie starre Planung, so lässt sich verkürzt die Kritik der Wirtschaftswissenschaftler Jarass und Obermaier zusammenfassen. Eine ausgewogene Besetzung von unterstützenden Planungsgremien als Korrektiv könnte solche Kritik von Vornherein vermeiden helfen.

Die Frage nach der Aufgaben des Staates und seine Stellung erreichen möglicherweise im Rahmen der Energiewende eine neue Qualität in der Geschichte Bundesrepublik, insofern der politische Wille dazu besteht, diese Rolle zu übernehmen. Die Gefahr einer Machtausweitung auf der staatlichen Seite, die Vordenker der Sozialen Marktwirtschaft wie Walter Eucken umtrieben, werden auch vom Sachverständigenrat für Umweltfragen durchaus gesehen. So schreiben die Autoren: „Der SRU hält es für Förderung von erneuerbaren Energien und Speichern wichtig, dass diese starke Stellung des Staates in der Umstrukturierung der Elektrizitätsversorgung von der Öffentlichkeit kritisch begleitet und auf ein Minimum reduziert wird, aber aus seiner Sicht gibt es hierzu keine Alternative, wenn der Stromsektor durch den Einsatz erneuerbarer Energien dekarbonisiert werden soll“ (vgl. Sondergutachten S. 248f). Interessanterweise bezog sich Eucken bei seiner Konzeption der Wirtschaftspolitik auf den kantischen Freiheitsbegriff, den es im Sinne der Bürger zu sichern gelte. Für Kant, den großen Philosophen der Aufklärung, besteht Freiheit dann, wenn handelnde Subjekte in ihrer Entscheidung verallgemeinerungsfähigen, wenn auch zugleich individuellen Leitsätzen (den Maximen) Geltung verschaffen. Da individuelle Vorlieben oder Interessen (auch wirtschaftlicher Natur) eben mehr oder weniger zufällig sind, kommen sie als Grundlage der Handlungsorientierung nicht in Betracht, soll die Allgemeingültigkeit Bestand haben. Die Einnahme einer möglichst interessenslosen Perspektive – wenn auch in der Praxis in Gänze zugegebenermaßen schwer umsetzbar – könnte zumindest innerhalb der Diskussion über die allgemeinen Fragen der Energiewende sicherlich einiges zur ihrer Versachlichung beitragen.

 

Der Autor: Peter Glasstetter betreut die Bereiche Wissenschaft und Bildung der 100 prozent erneuerbar stiftung. Er ist studierter Geograph und Philosoph und arbeitet seit 2007 im Bereich erneuerbare Energie.