Mach es, aber mach es richtig

 Mehr Bürgerbeteiligung beim Ausbau der Erneuerbaren Energien ist wichtig, aber eine falsche Anwendung schadet auch dem Vertrauen.

Große Erwartungen hatte das Projekt „Bürgerleitung“ des Übertragungsnetzbetreibers Tennet in Schleswig-Holstein hervorgerufen, als es im Juni der Öffentlichkeit vorgestellt wurde. „Das Projekt hat Modellcharakter für ganz Deutschland“, sagten Bundesumweltminister Peter Altmaier (CDU) und Schleswig-Holsteins Ministerpräsident Torsten Albig (SPD). Die Wissenschaftlerin Dolores Volkert  pries das  Beispiel in einer neusten Publikation als weitergedachtes Beteiligungsformat an. 160.000 Haushalten entlang der 150 Kilometer langen Westküste wurde angeboten, sich finanziell an der geplanten neuen Starkstromleitung zu beteiligen. Mindestens 1.000 Euro sollten die Bürger in die Anleihe investieren – mit einer Vergütung von zunächst drei und später fünf Prozent Zinsen. Mit dem Projekt verfolgte Tennet mehrere Ziele. Vor allem sollte die Akzeptanz des Netzausbaus verbessert, und den Betroffenen sollte eine Art finanzielle Kompensation ermöglicht werden. Mit 40 Millionen Euro gezeichneter Anleihen hatte das Unternehmen gerechnet. Nach Ende der Zeichnungsfrist Mitte Oktober waren es lediglich 1 Million. Nur 100 Haushalte hatten sich beteiligt. Das Ganze entpuppte sich als Flop auf ganzer Linie.

Wie kann es sein, dass ein von der Politik und Wissenschaft hochgelobtes Beteiligungsprojekt gänzlich am Ziel vorbeischießt?

Ein schablonenartiges Erfolgsrezept für Bürgerbeteiligung gibt es leider nicht. In der Literatur gibt es jedoch haufenweise Indikatoren, wann für wen ein Partizipationsprozess einen Erfolg begründet. Niedrigere Langzeitkosten, intelligentere Lösungen, erhöhte Transparenz, demokratische Mitbestimmung, mehr Akzeptanz, verstärkter Umweltschutz, um nur einige zu nennen. Dabei kann man den Erfolg subjektiv von den involvierten Akteuren her oder objektiv aus gesellschaftlicher Sicht betrachten.

Vier Dimensionen subjektiven Erfolgs

Wenn wir für das Beispiel verstehen wollen, warum die Beteiligung erfolglos war, dann ist es hilfreich, zunächst die gesellschaftliche Ebene des Erfolges auszublenden. Betrachten wir also erst nur die vier Dimensionen subjektiv wahrgenommenen Erfolgs. Diese Dimensionen stammen aus der Beteiligungsforschung.

Die vier Dimensionen des persönlichen Erfolgs beschreiben jeweils eine politik-, interessens-, verantwortungs- und beziehungsbasierte Ebene. Ein politischer Erfolg stellt die Erzielung eines Entscheides dar, bei der die Durchführung eines Projekts auf einer hohen Akzeptanz der beteiligten Gruppen basiert. Interessensbasierter Erfolg beschreibt die Sicherung bzw. Verbesserung der individuellen Stellung der involvierten Akteure. Als verantwortungsbasierter Erfolg gilt die weiterführende Teilhabe der Beteiligten am Prozess nach dem Ergebnis. Und als letzte Dimension ist die Verbesserung der Beziehungskultur und/oder der zukünftigen Zusammenarbeit anzusehen. Die Beteiligten beziehen dabei immer Ergebnis und Prozess auf die Bewertung ihrer Zufriedenheit.

Der Bedarf und mithin die Akzeptanz von Beteiligungsprozessen ist in Deutschland mit 80 bis 90 Prozent überdurchschnittlich hoch. Die Bürger wollen mitbestimmen. Jedoch bleibt das Wissen und Verständnis gegenüber solchen Prozesse meistens oberflächlich. Eine Umfrage der Bertelsmann Stiftung (2011) hat ergeben, dass nur wenige Verwaltungsmitarbeiter spezifische Kompetenzen für das Aufsetzen bzw. die Durchführung von Bürgerbeteiligung erwerben. Auch in vielen Unternehmen ist dies der Fall.

Nehmen wir wieder das Beispiel Tennet und die vier Dimensionen des subjektiv wahrgenommenen Erfolgs von Beteiligung:  Auf der politische Ebene genoss das Projekt Bürgerleitung zwar die Unterstützung von Bundes- und Landespolitik, über Parteigrenzen hinweg. Jedoch ist der Ausbau der Stromleitung in der Bevölkerung wegen möglicher negativer Umwelteinflüsse, Einbußen im Tourismus und der Angst der Anwohner vor Gesundheitsgefährdungen umstritten. Bürgerinitiativen kritisieren aber den unklaren Umgang mit ihren Stellungsnahmen. Es wurde nicht deutlich, was aus ihren Anregungen resultiert. Immer wieder wurde zudem Unverständnis über die Genehmigungspraxis geäußert, die in manchen Gebieten keine Windenergieanlagen erlaubt seien, aber eine Freileitung. Dies wurde  als inkonsequent oder auch ungerecht erlebt. Zwar hätten sich die Anwohner durch den Erwerb der Bürgeranleihe einen finanziellen Vorteil verschaffen können, sie tragen aber auch ein höheres Risiko als bei solchen Zinssätzen üblich (darum haben Verbraucherschützer davon abgeraten). Anders als bei einer Aktie haben die Anwohner  kein Mitspracherecht, wo sie ihren Interessen Ausdruck geben können. Durch die Anleihe wurden auch keine Gesundheitsbefürchtungen ausgeräumt, Tourismus- oder Umweltfragen gelöst.

Kriterien erfolgreicher Partizipation

Bürger engagieren sich mit dem Ziel, einen (politischen) Entscheidungsprozess zu beeinflussen. In dem Prozess des Bürgerleitung bekamen sie jedoch keine Verantwortung zugeschrieben, sie waren weder Teil des Entscheidungsprozesses, noch Teil der Implementierung. Wer genauer hinschaut, dem fällt auf, dass das das Angebot der Bürgerleitung und der Dialog zum Netzausbau von Tennet im Prinzip top-down und eindimensional vom Unternehmen gesteuert war. Kritisch wurde deshalb von verschiedenen Experten der laufende Dialog-Prozess in Schleswig-Holstein bewertet – der Ansatz sei gut, aber es sei weitgehend eine Scheinbeteiligung, da bereits im Vorfeld zu viele Festlegungen getroffen wurden und viele Punkte für die Bevölkerung nicht nachvollziehbar seien.

Wer also denkt, einseitig eingesetzte Instrumente wie finanzielle Beteiligung, intensivierte Kommunikation oder die quantitative Ausweitung von Anhörungen führe allein automatisch zu einer höheren Akzeptanz, macht sich die Rechnung zu einfach. Denn Akzeptanz beinhaltet vielmehr die wahrgenommene Sinnhaftigkeit und Gerechtigkeit.

Wie  man‘s also besser macht, hat die niedersächsische Justizministerin Antje Niewisch-Lennartz kürzlich formuliert: „Es wächst allgemein die Überzeugung, dass ‚gute‘ Bürgerbeteiligung ergebnisoffen, umfassend, frühzeitig, transparent und kontinuierlich erfolgen muss. Die Vorhabenträger sowie die Planungs- und Genehmigungsbehörden entwickeln dabei ihre Rollen weiter: vom Verteidigen bestehender Pläne und Vollziehen rechtlicher Normen zum aktiven Zuhören, Fragen, Erklären, Nachdenken und Abwägen. Juristisch gesprochen verschiebt sich der Referenzpunkt moderner Bürgerbeteiligung immer mehr vom Rechtsstaats- zum Demokratieprinzip: Partizipation statt Justiziabilität.

Bürgerbeteiligung bei erneuerbaren Energien

Der Ausbau der erneuerbaren Energien bietet eine hervorragende  Basis für die Anwendung partizipativer Methoden. Denn durch die Diversifizierung der Eigentümerstruktur und die Verbreitung kleinskaliger Erzeugungseinheiten übernehmen Teile der lokalen Bevölkerung bereits heute Verantwortung für ein neues Energiesystem. Eine von der Kampagne „Die Wende – Energie in Bürgerhand“  kürzlich veröffentlichte Studie in Zusammenarbeit mit der Leuphana Universität Lüneburg und dem Marktforschungsinstitut trend:research kam zu dem Ergebnis, dass in 2012 knapp 50% der Erneuerbaren Energien-Anlagen in Deutschland sich in Bürgerhand befinden. Um die Akzeptanz in der Bevölkerung für die Transformation des Energiesystems nicht zu strapazieren, braucht es mehr Beteiligungsprozesse bei der Errichtung solcher Anlagen. Dazu braucht es Akteure, Bürgermeister, Verwaltungsangestellte, Unternehmer, die gewillt sind, echte Beteiligungsprozesse zu initiieren, die Relevanz und Sinnhaftigkeit für die Mitmachenden ausstrahlen.  Die 100 prozent erneuerbar stiftung vermittelt deshalb Wissen über die Bedeutung und Komplexität von Beteiligungsprozessen bei erneuerbaren Energien und bietet Praxishilfen bei der Planung und Realisierung von solchen Prozessen an.

Man kann Tennet nicht absprechen, sie hätten es mit der Bürgerleitung nicht versucht. Vielleicht war der Versuch aber nicht ernsthaft genug. Allerdings, so sind sich viele Beteiligungsexperten einig, können solch mangelhaft ausgestalteten Beteiligungsvorhaben zur Folge haben, dass die Bürger zukünftigen Teilnahmeprojekten auch skeptischer gegenüberstehen werden. Oder wie es die Autoren der Bertelsmann Stiftung formulieren: Die immateriellen und materiellen Folgekosten unprofessioneller Bürgerbeteiligung sind in der Regel sehr hoch.

Der Autor Anatol Itten ist Senior Specialist Partizipation und Konfliktlösung und ist bei der 100 prozent erneuerbar stiftung als Doktorand beschäftigt. Er schreibt zu dem Thema Umweltmediation an der Universität Luzern.