Ausschreibung für Erneuerbare und Bürgerbeteiligung: Eine Unmöglichkeit?

Von Anatol Itten.

In der momentanen Debatte um das Ausschreibungsdesign des PV-Piloten ist eine hohe Welle unter der Bezeichnung Akteursvielfalt losgetreten worden. Sie wird für die starke Dynamik des Ausbaus der erneuerbaren Energie-Anlagen sowie für die Akzeptanz der Energiewende, insbesondere mit Blick auf die lokalen Eingriffe in das Landschaftsbild als wesentlich eingestuft. (z.B. BMWi, Agora Energiewende, DGRV, BBEn). Diese spezifische Situation hat der Gesetzgeber aufgegriffen, indem er gerade den Erhalt der Akteursvielfalt in die Grundsätze des Erneuerbare-Energien-Gesetzt (EEG) aufgenommen und Bürgerenergieprojekte beispielhaft zur Illustration seines Anliegens herangezogen hat.

So wichtig die momentane Diskussionen um den „Zugang“ der kleinen Akteure und Bürgergesellschaften in das System der Ausschreibung ist, so vernachlässigt wird hingegen die Frage, wie in einem solchen System die „Teilhabe“ der Bürger am örtlichen Planungsprozess noch möglich ist. Denn Akzeptanz kommt bekanntermaßen nicht alleine dadurch zustande, dass eine Akteursvielfalt im Erneuerbare Energie-Sektor vorhanden ist, sondern vielmehr dann, wenn die Bürger ein Projekt als sinnvoll und nützlich erachten und den Planungsprozess als gerecht empfinden. Das ist meistens dann der Fall, wenn die Bürger in die Planung der Anlagen und entsprechende Entscheidungen, in welcher Form auch immer, einbezogen werden.
Es gibt nun erste Vorschläge, dass die Gewinner der Ausschreibung eine Kaution hinterlegen, die sie nur dann vollständig zurückerhalten, wenn die Anlagen binnen 18 Monaten am Netz sind. Sonderregelungen für Bürgerprojekten werden  abgelehnt. Für Bürgerbeteiligungsverfahren wird in einem solchen Modell keinen Platz eingeräumt. Wer die Debatte um Akteursvielfalt  in Ausschreibungen alleine unter wirtschaftlichen Effizienzkriterien betrachtet, der greift zu kurz. Die hohen Realisierungsraten des Auktionssystems in Dänemark, die beispielsweise als Vergleich herbeigezogen werden, sind eben nicht nur Ausdruck von Präqualifikationen sowie strengen Strafmechanismen, sondern basieren zu einem Großteil auf der hohen Akzeptanz der Windenergie in der lokalen Bevölkerung – die vor allem auf die umfangreichen Informationsplichten, Ausgleichs- und Beteiligungsmöglichkeiten sowie die zahlreich vorhanden Energiegenossenschaften zurückzuführen ist. Daher gibt es bereits auch in Deutschland Vorschläge, im Ausschreibungsdesign Projektentwickler zu verpflichten oder über Anreize dazu veranlassen, einen Teil der Projektfinanzierung durch Bürger in der Umgebung der Erneuerbare Energie-Anlage zu realisieren.

Realisierungsdauer hängt von der Akzeptanz in der lokalen Bevölkerung ab

Die Realisierungsquote bei Ausschreibungen hängt nicht nur vom Design der Ausschreibungen ab. Dies zeigen auch die im PV GRID-Projekt erhobenen Realisierungsdauern ohne Ausschreibung. Sie liegen im Schnitt bei 40 Wochen für eine 2,5 MW PV-Freiflächenanlage in Deutschland, weisen aber eine breite Streuung mit Minimalwerten von 24 Wochen und Maximalwerten von 53 Wochen auf. Neben einigermaßen kalkulierbaren Verzögerungen wie Lieferschwierigkeiten, Kostensteigerungen oder das Warten auf Genehmigungen oder den Netzanschluss, gibt es in der Praxis weitere, zumindest zum Zeitpunkt der Ausschreibung, unkalkulierbare Risiken, die sich unter dem Stichwort Akteursverhalten subsumieren lassen. Wie sich Lokalpolitik, Anwohner, Bürgerinitiativen, Naturschützer, Nachbargemeinden oder Grundstückseigentümer für oder gegen eine Anlage positionieren, hat maßgeblich Auswirkung auf deren Realisierungsdauer. Belastbare Zahlen gibt es nicht, eine Studie von Beteiligungsprojekten in Deutschland durch die 100 prozent erneuerbar stiftung hat jedoch ergeben, dass die Gründung einer Bürgerinitiative oder ein erfolgreiches Bürgerbegehren gegen ein Windprojekt, die Wahrscheinlichkeit einer Verzögerung erheblich vergrößert.  Es gibt im Umkehrschluss bereits Indizien, dass Projekte mit einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung im Schnitt eine schnellere Realisierung vorweisen können als solche ohne. Der Motivationsgrund ist dabei unterschiedlich: in manchen Fällen ist die Motivation Prävention, um Bürgerproteste oder Klagen zu vermeiden, in anderen Fällen ist sie in der Stärkung der partizipativen Demokratie zu finden.

Die Krux von Strafzahlungen und Kautionen

Eine zentrale Frage kommt letztlich der Ausgestaltung der Pönalen bzw. Kautionen zu. In vielen Analysen (izes, DIW, r2b energy und TU Cottbus-Senftenberg) wird vor zu niedrigen Strafmechanismen gewarnt, weil ansonsten die Wahrscheinlichkeit hoch ist, dass Projekte nicht umgesetzt werden. Das ist gewiss richtig in Bezug zu Optionsbieten oder strategischem oder zu niedrigem Bieten. (Bei Bürgerenergieprojekten könnte man sich sogar die Frage stellen, ob es diese Form von Bietverhalten in einer Genossenschaft überhaupt akzeptabel ist.) Hohe Strafzahlungen oder eine zu strikte Festlegung auf einen Realisierungszeitraum haben im Gegenzug den Effekt, dass Bürgerbeteiligungsmaßnahmen kaum mehr Raum eingeräumt werden kann. Alle Maßnahmen, die eine Realisierung vermeintlich verzögern, wie Bürgerbefragungen, Versammlungen oder Mediationen sind für Projektierer in einem solchen Modell riskant. Die neuen Anlagen werden nach der Logik von Ausschreibungen voraussichtlich vor allem dort realisiert werden, wo die Rahmenbedingungen für die Rendite am besten sind – potentieller Widerstand müsste also intelligenterweise mit eingepreist werden. Ob damit Klage- oder Protestdrohungen noch stärker zunehmen, weil Gegner von Erneuerbare Energie-Anlagen darin strategischen Hebel sehen, wird sich zeigen.
Die Überlegungen, eine Übertragung des Projektes an einen anderen Standort zu ermöglich ist, könnte zwar positive Folgen für Kaution, Pönale bzw. Wert des Zuschlags haben und die Folgen einer Nicht-Realisierung an einem spezifischen Standort abmildern. Dies würde die Wahrscheinlichkeit der Teilnahme der Bürger am Planungsprozess jedoch nicht erhöhen, sondern Projektierer eher dazu ermuntern, Standorte mit erhöhtem Konfliktpotential zu meiden. Es ist auch zu klären, welche Ursachen für Verzögerungen bei der Anlagenerrichtung eindeutig dem Betreiber zuzurechnen sind. Es wäre darum sinnvoller, wenn Ausnahmen bei der Strafzahlung oder Einbehalt der Kaution zugelassen würden, die eine Beteiligung der Bürger am Planungsprozess ermöglichen. Noch besser wäre es hingegen, positive Anreize für Bürgerbeteiligung zu schaffen: Bei Einsatz einer frühen Öffentlichkeitsbeteiligung sollte die Möglichkeit besteht, den Realisierungszeitraum zu verlängern. Denkbar wäre sogar eine gesetzlich vorgeschriebenen Bürgerbeteiligung, mit dem Ziel, die lokale Akzeptanz zu verbessern, die letztlich dem verträglichen Ausbau der Erneuerbaren dient. Nach der bisherigen Rechtsprechung des EuGH könnte dies einen zwingenden Grund des Allgemeinwohls darstellen und zulassungsfähig sein. Dies hängt aber maßgeblich von der Ausgestaltung und dem verfolgten Zweck ab. Um den Zugang der Akteursvielfalt bei Ausschreibungen zu ermöglichen, die Ausbauziele zu erreichen, aber auch eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zu ermöglichen, ist auf eine sinnvolle Ausgestaltung von Qualifikationsanforderungen und Pönalen zu achten.

Ausschreibungsdesign mit Wunsch nach Teilhabe vereinbaren

Auf der einen Seite gibt es immer mehr Studien und Umfragen, die den größeren Wunsch der Bürger auf Teilhabe bei der Planung von Infrastrukturvorhaben und deren Nutzen für die Demokratie in Deutschland bestätigen. Auf der anderen Seite stehen die erneuerbaren Energien vor einer Zukunft, in der diesem Wunsch immer weniger nachgekommen werden kann.
Dies liegt daran, dass der Druck auf die Gewinner der Ausschreibung, ihr Projekt zu realisieren, schon alleine durch die Logik von Ausschreibungen größer wird. Schon heute werden Projekte häufig auf Biegen und Brechen, möglichst schnell und somit eben auch ohne Rücksicht auf die Interessen, Ängsten oder Befindlichkeiten der Menschen vor Ort realisiert. Wie das Beispiel Brandenburg zeigt, wurde im letzten Jahr nur knapp ein Siebtel aller genehmigte Anträge zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) – eine immerhin sehr rudimentäre Form der Öffentlichkeitsbeteiligung – überhaupt durchgeführt. Zu befürchten ist also, dass durch die Einführung von Pönalen bzw. den drohenden Verlust der Vergütungsrechte der Druck ein Projekt möglichst schnell zu realisieren, nach einer gewissen Zeit außerordentlich zunehmen wird. Wie werden die Ausschreibungsgewinner damit umgehen? Wie werden sich die Nicht-Bürgerenergie-Projekte, die in Ausschreibungen vergeben werden, auf die Akzeptanz auswirken? Und welche Auswirkung hat das auf die allgemeine Einstellung der Menschen in Bezug auf die Erneuerbaren?

Es muss also die Grundfrage beantwortet werden, wie Bürgerbeteiligung am örtlichen Entscheidungsprozess in einem Ausschreibungsdesign überhaupt noch sinnvoll ermöglicht werden kann. Für diese Diskussion ist jetzt der geeignete Zeitpunkt.